城市更新 | 从党代会工作报告看城市更新在地区间的差异

城市更新已经成为各省市的城市从党工作重点。截至6月1日，更新工作在全国31个省市中，代会的差已有27个召开了党代会，报告其中6个在党代会工作报告中（以下简称“工作报告”）明确提及“城市更新”，看城有5个虽未明文提出，市更但具体内容亦属于城市更新范畴。新地

各省区市的区间自然禀赋、发展途径、城市从党发展手段等诸多方面有明显的更新工作差别。澎湃研究所研究员经过梳理发现，代会的差不同省份在城市更新上具有以下特点。报告

因地制宜，看城“城市更新”具有明显的市更在地性

在工作报告中明确提到“城市更新”的省份有河北、黑龙江、新地山西、河南、辽宁和陕西。其中河南的提法最符合大众对“城市更新”的理解：偏重老旧小区改造。“实施城市更新，加强老旧小区改造，提升城市人居环境质量。”去年7月以郑州为代表的河南多个城市遭遇三日降雨量达到年均降雨量的极端暴雨，因此城市韧性也被纳入报告的城市更新部分——“加强‘里子工程’、‘避险工程’建设，全面提高城市防御灾害、抵御风险能力”。同样受到雨洪灾害影响的山西也在老旧小区改造之外提到了城市安全问题：“加强城镇老旧小区改造，补齐城市防洪排涝、地下管网等基础设施短板。”

陕西的工作报告中，在对“城市更新”的传统理解上，还增加了城中村改造和市政系统强化的内容。“推进城镇老旧小区、城中村、背街小巷改造；加强城市综合管廊、停车场建设”。但很多西安籍的建筑师以及在西安建筑科技大学工作的教师都提出，对于陕西首位度最高的城市西安而言，政府更偏好传统的开发模式，尤其是工业用地改造和“仿古主题公园”的建设，因为可以带来更多收益；而在社区更新上也偏好自上而下的模式，但容易产生资金瓶颈，以及因官僚化让企业敬而远之的问题。黑龙江面临着严重的人口流失和城市收缩，工作报告中提到的“四重点”之一的城市更新，是指“改善住房条件，加强既有居住建筑全生命周期管理，建立定期维护和安全管理制度，及时排查整治安全隐患，提高房屋使用寿命。”其中隐含了数个面向。其一是改善传统“棚户区”居住条件，其二是更新2000年代前建成的，尚有人居住的老旧小区，其三定期维护空置且风化严重的居民楼，并形成安全管理制度（尤其是对破窗、墙面剥落等外立面损伤），改善城市形象。

同为东北的辽宁，虽然在政府报告中提到了“城市更新”，但指向却较为空泛。“完善城市功能，打造一批富有时代气息、极具吸引力的幸福生活场景，建设创新、绿色、智慧的高品质城市。”是城市品质提升的一种手段而已，并没有特别的重点。

而河北的城市更新最为特殊，着重于金融手段的使用：“省住建厅多次与国开行河北分行等金融机构进行对接，研究在不增加政府债务的前提下，对准经营性和经营性城市更新项目给予资金支持的问题”，希望打造“河北范例”。就地级市而言，石家庄市出台了“1+N”政策体系，即1部城市更新管理办法，配套土地保障、资金保障等N部政策制度；唐山成为河北首个国家级城市体检和城市更新双试点城市。

而就金融参与城市更新的政策而言，“河北范例”与浙江和广东采用的与金融机构建立协同工作机制类似，均是对接国开行省分行贷款。以老旧小区为主的城市更新往往面临融资难、利润低、回报周期长的困难。如果采用PPP模式，需要剥离不盈利的方式，让私营参与者明确哪些项目可以盈利，并且明确回报周期，才可进行公私合作。其中管道改造、外墙保温等“脏活累活”只能由政府承担。而与开发银行的合作有机会采取将盈利与不盈利的项目打包的方式，只要能在申请中证明有回报，可以支付利息（银行往往会以低息作为政策扶持）即可。那么河北省有什么潜在的资源，可以打包进项目呢？

如果仔细看一眼国开行河北分行提供的几个重点服务：为石家庄石煤机城市更新项目、保定城中村改造提供融资授信，可以发现，对于承接项目方而言，河北的城市更新项目利润来源依然是较为传统的工业用地改造和城中村改造，而不像山东和重庆那样明确了以老旧小区和城镇居住区改造为主，前者通过土地变性升值的潜力依然较大。而且河北也有自己相对有竞争力的特色制造业，例如医疗器械、基础制药等非大众消费品，如果产业扶持与工业用地更新同步，并非完全没有可能。

但政策叠加也会导致风险的叠加，而且如果超越政府和一级开发商的协议，重新打包成金融产品包再度销售，其中的套利空间很容易让整个更新变成一种资本驱动的游戏。未来“河北范例”将如何发展，有待继续关注。

以城市更新为抓手的新型城镇化

在一些省份的工作报告中，虽然出现了“城市更新”，但更多作为早期政策的注脚或延伸。例如山东的“城市更新”实为新型城镇化的一部分，并且偏重绿色低碳。在工作报告中，新型城镇化战略有4个面向：智慧、绿色、均衡、双向。城市更新仅为“绿色”中的一部分。有趣的是，山东在城市建设中特别提到了“青年发展友好型城市建设”，与全国最近强调的“儿童友好”“老年友好”有着极大的不同。

试图通过城市更新来推动新型城镇化的还有重庆和贵州。二者的共同点都在于山区面积大，且“大城市、大农村”，急需服务均等化和有效的人才分配。不过除掉城镇化内容之外，贵州的工作报告与陕西的口径类似，“统筹推进棚户区、城镇老旧小区、背街小巷以及城市管网改造，大力提升城镇居住品质、基础设施品质、基本公共服务品质和生态环境品质”，面向的也是旧改和市政系统强化。重庆则试图通过城市更新这一抓手，促进“一区两群”协调发展——“增强重庆主城都市区发展能级和综合竞争力，推动渝东北三峡库区城镇群生态优先、绿色发展，推进渝东南武陵山区城镇群文旅融合、城乡协同发展”。因此相当多重庆的城市更新案例中，在社区改造之外，都会提到如何升级周边的商业街吸引客流。重庆的做法类似于英国以“高街（High Street）更新”为抓手的社区更新，只是英国多使用在都市圈内，重庆由于地形限制，更多地以区、州为中心。

山东与重庆同时选择的是“新型城镇化+绿色低碳”组合拳，但就像人们口中所说“十六选帝侯”那样，山东各地级市之间经济较为平均，没有一枝独秀者，而各个地级市也会就省级的政府报告选择适合自己的解释方式。例如青岛极其强调城市更新，作为激活存量土地、释放实体经济活力的核心手段，弱化城镇化和低碳部分，“绿色”作为提升城市品味的要素。青岛在今年4月的市党代会上提出“实施城市更新和城市建设三年攻坚行动”，让城市高质量转型。

重庆面临城乡发展差距过大，“大城市、大农村”的二元化，以及“绿水青山就是金山银山”等现实，侧重点是弥补主城区与其他区县州的发展差异。作为西南的金融中心之一，重庆在主城区到其他地区交通相对不便，基础流动性较弱的情况下采用的是资本流和人流叠加的方式，注重商业文旅对区县州以及主城区边缘地区的拉动作用。但这种做法又会让主城区优势更加集中，首位度一骑绝尘，并不能真正解决城乡在产业发展和发展的可持续性上的差别。

总体而言，城市更新是部分省区直辖市未来五年的工作重点之一，其核心内容围绕老旧小区改造，部分省份在工业用地转型上有更强烈的需求。但极少有省份将这二者与商业更新联系，至多不过文旅方向。商业用地、住宅用地、工业用地之间普遍因为更新利润、周期和更新逻辑有很大差别，因此缺乏联系，各自为政。如果未来各地级市和基层政府因地制宜，在单个项目中采用几类更新结合的方式，可能也是一个促进资金平衡和城乡协调发展的尝试方向。

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